¿Cómo mover la aguja en ciencia y tecnología?

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Revelar la inversión pública anual en actividades de ciencia y tecnología (C+T) no es tarea fácil. En algunos casos la información puede ser rastreada en el presupuesto nacional, en otros no, por ser, por ejemplo, instituciones públicas no estatales o empresas privadas. De ahí la necesidad de concertar definiciones, instruir respecto de ellas y obtener información veraz y adecuada sobre lo ejecutado. Hasta 2005 el relevamiento lo centralizó el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), pero su elaboración tuvo discontinuidades, criterios diferentes de sistematización y amplitud de actores. A partir de 2007 la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) asumió la labor y realiza una encuesta anual con parámetros y definiciones de uso internacional, que ha permitido construir una serie que, a la fecha, incluye unas 80 instituciones de distinto nivel.

Inversión pública en C+T y gobiernos progresistas

¿Qué ha pasado con la inversión desde que el Frente Amplio es gobierno? El punto de partida deberían ser los datos de 2004 o 2005; sin embargo, por lo anteriormente expresado, la información no es enteramente confiable. La disponible postula una inversión de alrededor de 1.000 millones de pesos corrientes –unos 40 millones de dólares de la época–, equivalente al 0,21% del Producto Interno Bruto (PIB). A partir de 2007 la serie anual está completa y es consistente. Muestra un incremento constante que alcanzó en 2011 la cifra de 4.000 millones de pesos, unos 200 millones de dólares. De acuerdo a ello, la inversión en ese período se cuadriplicó en pesos corrientes, o quintuplicó en dólares. Lo hizo a un ritmo mayor que el del propio PIB, llegando a significar 0,45% de este. De ahí en adelante se observan fluctuaciones y un plateau. En 2016 se invirtieron poco más de 7.000 millones de pesos, lo que representa nuevamente 0,45% del PIB. Se puede decir, entonces, que durante las administraciones progresistas la evolución de la inversión pública ha tenido dos fases: una de clara expansión y otra de estancamiento, lo que mantiene aún lejos el actual porcentaje destinado a C+T de la meta emblemática de 1%.

Las principales instituciones

Si analizamos la participación de los distintos organismos en el monto global se extraen algunas conclusiones. Las instituciones que tienen una presencia más o menos relevante son una docena que, a su vez, pueden ser divididas en tres grupos. El primero cuenta con ocho entidades (el “núcleo” científico) y está constituido por la Universidad de la República (Udelar), el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable (IIBCE), el Instituto Pasteur, el Programa de Desarrollo de Ciencias Básicas (Pedeciba), el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular (CUDIM) y la ANII. A excepción de la última, que es una agencia promotora, todas ellas tienen a la investigación per se como una de sus funciones centrales o la más relevante. Un segundo agrupamiento lo constituyen las empresas públicas (UTE, ANCAP/Alur, Antel y OSE), que no tienen como objetivo institucional la investigación propiamente dicha pero, dada la demanda de innovación intrínseca al desarrollo empresarial, deben realizarla o financiarla. En un tercer grupo podemos incluir instituciones públicas que realizan tareas de estadísticas financiera, investigación de mercados, encuestas nacionales u otras actividades de similares características, como el Banco Central, el Banco República y el Instituto Nacional de Estadística.

El conjunto de esos tres grupos es responsable de 90% de la inversión pública en C+T. En el último decenio “el núcleo” ejecutó 75% (rango 70-80%) del monto total, el “conglomerado de empresas públicas” 7,5% y el agrupamiento “estadístico-financiero” 6%; las restantes más de 60 instituciones relevadas (ministerios, entes educativos, institutos, programas, entre otros) ejecutaron, en conjunto, aproximadamente 10%.

Empresas públicas y C+T

La alta contribución del “núcleo” científico era predecible: dentro de él se destacan la Udelar (30-40%), el INIA (20%) y la ANII (12%), pero la escasa inversión que realiza el “conglomerado de empresas públicas” es una constatación bastante impactante que merece ser analizada en particular. La energía y sus variadas fuentes, las telecomunicaciones y los recursos hídricos son áreas muy relevantes en el desarrollo económico, son fuertes demandantes de conocimiento, tienen valor estratégico para el país y, por ello, los uruguayos hemos decidido mantenerlas bajo institucionalidad pública. El aporte que realizan a la inversión en C+T es escaso, en conjunto de 10 a 18 millones de dólares por año; esto a pesar de que en el período analizado se han creado, por ejemplo, fondos –como el Sectorial de Energía de la ANII– y programas –como uno operado por la Udelar– que cuentan con la participación y el apoyo financiero de UTE y ANCAP. En relación al agua, aun existiendo un debate nacional emergente sobre legislación de riego, manejo y potabilidad, preservación de acuíferos, etcétera, y de que cualquier análisis prospectivo mostraría la necesidad creciente de generar conocimiento y capacidades nacionales, es poco lo que se ha avanzado. Durante el primer gobierno frentista se aprobó entre ANII y OSE la creación del fondo sectorial respectivo; sin embargo, hasta la fecha su instrumentación no fue concretada. Por su parte, no existe un fondo sectorial destinado a promover la investigación e innovación en el campo de las telecomunicaciones, del cual obviamente Antel debería ser un copatrocinante clave.

Es oportuno señalar que los llamados fondos sectoriales, de uso en algunos países, tienen la característica de focalizar la investigación e innovación en determinadas temáticas y, en general, reciben financiación desde otros actores públicos –o incluso privados– interesados en ello. De ese modo, además de existir comités científicos evaluadores de la calidad de los proyectos, hay también –como en nuestro país– comités de agenda en los que participan los cofinanciadores (por ejemplo ANCAP y UTE en el sectorial de energía) y ministerios involucrados que pueden ser excelentes instrumentos para desarrollar áreas en las que hay falta de capacidades (vale decir que las publicaciones científicas anuales sobre energía se quintuplicaron en diez años) o que son priorizadas por las políticas públicas.

En una nota anterior preguntábamos para qué incrementar la inversión destinada a C+T a 1% del PIB. Lo anterior muestra uno de los factores que cualquier plataforma de relanzamiento de la política de C+T debiera incluir: fortalecer y ampliar el número de fondos sectoriales (apalancándolos desde las empresas públicas, pero no solamente desde ellas) de modo de construir conocimiento y capacidades en áreas y temáticas específicas que tienen que ver con problemas nacionales, productivos y sociales. De esa forma empezaríamos a mover la aguja en la dirección correcta.

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